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对话上海交大特聘教授陆铭:人口在国家内部自由流动是必然趋势
2019-04-20 20:44:29来源:中国建设新闻网    作者:高洋洋

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近日,国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》(以?#24405;?#31216;《重点任务》)明确,继续加大户籍?#36139;?#25913;革力度,在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上,城区常住人口100万~300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万~500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制。此外,超大特大城市要调整完善积分落户政策,大幅增加落户规模、精简积分项目,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

此次政策被称为“史上最宽松的落户要求?#20445;?#20026;什么力度如此之大?未来落户政策的发展趋势是什么?放开放宽落户限制后城市如何真正“留得住”人?就此,中国建设报记者独家专访了上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任陆铭

中国建设报:《重点任务》中最受大家关注的是落户政策,为什么要加大放开城?#26032;?#25143;限制的力度?

陆  铭:总的来说,这次改革的目标是要大幅度地、快速地?#24179;?#25143;籍?#36139;?#25913;革。主要原因是之前很长一段时间我国户籍?#36139;?#25913;革的进度比?#19979;?#25152;以要加大力度。当前户籍?#36139;?#25913;革的特点是,中小城市的落户限制基本上已经完全放开了,所以这次的重点是一些比较大的城市,比如人口在300~500万之间的大城市。《重点任务》也体现了一个一贯的精神,就是优先考虑相对不是处于第一梯队的城市。

另外,对于一些特大超大城市的户籍?#36139;?#25913;革,《重点任务》提出还要继续?#24179;?#20294;应保?#36136;?#24403;的节奏,比如完善积分?#36139;齲?#33853;户条件中要大幅提高社保缴纳年限和居住年限的权重。这就意味着未来教育水平在积分落户中的影响会比较小,这一点我认为是非常合理的。

中国建设报:《重点任务》提出“?#24066;?#31199;赁房屋的常住人口在城市公共户口落户?#20445;?#36825;会带来哪些影响?

陆  铭:这一点其实可?#33489;?#36807;来思考。如果要在落户政策上把买房作为一个条件会怎样?#31354;?#26679;的话对于低收入者就会造成极大的不公平。在城市的发展中,其实是需要低收入者或者说低技能的劳动力的,特别是在消?#30740;?#26381;务业以及一些公共服务类领域,但如果要求这些人一定要买房才能落户,是相当困难的,所以落户政策不能?#26032;?#25151;这样的条件。为保证政策的公正性,?#24066;?#31199;赁房屋的常住人口在城市公共户口落户很有必要。

中国建设报:《重点任务》提到?#26696;?#36827;城市人口统计工作,逐年统计发布各城市的?#22995;?#21306;常住人口及户籍人口、?#22995;?#21306;城镇户籍人口、城区户籍人口数据。”为什么要强调城市人口的统计?

陆  铭:我国在人口统计方面其实一直不是很完善。目前,我国人口统计里有一个?#22995;?#21306;概念,在?#22995;?#21306;里又包括“城市地区”和“农村地区?#20445;?#28982;后城市地区的人口又?#27835;?#26412;地人口”和“外来常住人口”。这样一交叉,就需要更丰富的指标体?#36947;?#23436;整、准确地反映我国的人口情况。改进城市人口统计工作可以为城镇化的相关工作包括户籍?#36139;?#25913;革在内提供更好的帮助。

中国建设报:今年3月,国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指?#23478;?#35265;》提?#28966;?#25918;开放宽除个别超大城市外的城?#26032;?#25143;限制?#20445;?#26410;来户籍?#36139;?#25913;革的趋势是什么?

陆  铭:在比较长的将来,户籍?#36139;?#25913;革的目标和方向都是非常清楚的,不管是?#30001;?#20250;发展还是经济发展的角度考虑,人口在一个国家内部的自由流动都是必须要实现的。具体来说,要实现在哪里就业就在哪里居住、在哪里就业和居住就在哪里纳税、在哪里纳税就在哪里享受公共服务和社会保障。但从?#36136;道?#30475;,当?#23433;?#23569;城市的公共服务水平和基础设施配套是滞后于人口增长速度的,尤其是在一些外来人口较多的特大超大城市。所以,一下子完全放开户籍是不?#36136;?#30340;,要分阶段地、?#34892;?#22320;?#24179;?/p>

在这?#26234;?#20917;下,当前需要做好两个方面工作:一是逐渐降低落户门槛,《重点任务》提出的也是我们一直呼吁的,就是如果一定要有个落户标准的话,就只能按照稳定的就业和居住来判断,除此之外其他所有的标准?#21152;?#35813;逐渐取消。二是对于那些在城市长期生活但暂时无法落户的人,要尽量实现公共服务的均?#28982;?#24182;逐渐进行过渡,最后让户籍仅成为一个身份注册机制,不和任何公共服务、社会保?#31995;?#26435;利挂?#22330;?#24403;然,这也是一个长期目标。

中国建设报:放开放宽大城?#26032;?#25143;限制等于给了老百姓更充分的“用脚投票”的权利,那么中小城市在人才等资源的争夺中还有优势吗?会不会成为《重点任务》中提到的“收缩型城市?#20445;?/p>

陆  铭:目前中国已经出现了收缩型城市,这个原因并不复杂,一个国家内部的人口总量基本不会出现太大变化,所以国家内部只要存在着不同地区经济发展等方面的差异,就一定会出现人口、劳动力在不同地区之间的流动。有的地方成为人口流入地,也有的地方成为人口流出地,所以一些城市出现人口负增长是正常的。

根据清华大学龙瀛老师的研究,我国已经有大概三分之一的城市处于人口负增长阶段,尽管一些城市的负增长幅度不是很大,但也在负增长。在这些小城市出现人口负增长的时候,要区分是总人口的负增长还是城区人口的负增长,如果只是总人口出?#25351;?#22686;长,那还没有必要过分担心,如果城区人口也出?#25351;?#22686;长了,那就要“瘦身强体?#20445;?#22312;城区做减量规划了。事实上,在人口负增长地区做城市减量规划是符合经济规律的,也是很多发达国家的普遍做法。

中国建设报:放开放宽落户限制后,您认为城市提高人口吸引力的关键是什么?如何才能更好地“留住人?#20445;?/p>

陆  铭:决定一个城市在多大程度上具有人口吸引力,主要取决于两个方面:一是经济发展潜力,如果一个地方的自然条件比较优越,同时人口?#30452;?#36739;多、有市场优势,那么就能提供更多的就业机会,这样就会成为人口流入地。二是综合生活质量,比如环?#22330;?#27668;候条件、公共服务水平等,生活质量的高低也是一个重要因素。

归根结底,在经济发展方面,一个城市能不能留住人跟这个城市的比较优势有关。?#34892;?#22478;市的比较优势是制造业和服务业,特别是一些大城市,那么相对来讲需要的人口规模就比较大,就可能成为人口流入地。而?#34892;?#22478;市的比较优势是农业、自然资源,这些领域本身就不需要太多的人,甚至人少反而能提高人均资源?#21152;?#37327;,那么这样的城市就可能成为人口流出地。所以每个城市的比较优势不同决定了产业结?#20849;?#21516;,产业结?#20849;?#21516;又最?#31449;?#23450;了一个城市是否具有经济上的人口吸引力。


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