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實行負面清單制度是促進產業結構調整的關鍵

時間: 2018-10-25     來源: 中國建設報

劉方 張銘慎

實行市場準入負面清單制度,對于發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用、建設法治化營商環境、構建開放型經濟新體制具有重要意義。通過實行市場準入負面清單制度,有利于落實市場主體自主權和激發市場活力;有利于形成公開、公平、公正參與競爭的市場環境和統一開放、競爭有序的現代市場體系,為發揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大的空間;有利于明確政府發揮作用的職責邊界,進一步深化行政審批制度改革,從根本上促進政府職能轉變;有利于營造法治化的營商環境,促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置。

《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》(以下簡稱《意見》)明確要求,要做好市場準入負面清單與《產業結構調整指導目錄》的銜接,這將有助于加快推動我國產業結構調整和優化升級。

做好銜接工作有利于科學制定清單,提升清單的科學性與準確性,減少主觀隨意性。在“法無禁止皆可為”的核心理念下,負面清單管理意味著不在清單之列的所有領域都應放開準入限制。因此,市場準入負面清單的制定不僅關系市場與政府的關系,更涉及國家經濟安全,影響中國在全球經濟中的未來。為了充分發揮市場在資源配置中的決定性作用、更好地發揮政府作用,應當科學合理地制定市場準入負面清單。既要結合宏觀經濟發展和維護國家經濟安全的需要,明確方向、突出重點,又要防止隨意擴大負面清單范圍,避免負面清單成為排斥開放的工具。

做好銜接工作有利于加快結構調整,要把市場準入負面清單管理作為產業轉型升級的重要抓手。我國經濟已進入新常態,轉變經濟發展方式、促進產業轉型升級的任務更加緊迫。國際金融危機以來,我國積極參與產業承接轉移、融入全球產業分工,但由于存在路徑依賴和地方保護主義傾向,產業轉型升級仍面臨缺乏具體抓手、進程總體緩慢的困境。部分地方還因經濟增長下滑過快、職工安置困難等原因,勉強維持本已處于產能過剩或技術落后領域的“僵尸企業”,甚至通過打“擦邊球”的方式允許企業進入產能過剩領域。

做好銜接工作有利于優化政府服務,通過實行統一的市場準入制度進一步提升投資貿易的便利性。簡政放權、放管結合、優化服務是本屆政府推動結構性改革的重要內容,也是政府決定采用負面清單管理模式、制定市場準入負面清單的重要原因。部門間交叉管理、政出多門等現象的存在,導致市場主體在很多方面面臨政策規定不一致、不協調、不配套的問題。這增加了市場主體的政策搜尋成本,給市場主體的投資決策造成諸多不便。做好銜接工作可以增強政策的統一性和規范性,既可以做到重大原則問題在政策文件中一以貫之,也有利于降低企業在投資決策中的風險與成本,大幅提升投資貿易的便利性。

2005年,結合經濟社會發展戰略和國際產業變化趨勢,為更好推動產業結構調整和優化升級、發展和完善現代產業體系,國家發展和改革委員會會同有關部門依據《國務院關于發布實施<促進產業結構調整暫行規定>的決定》(以下簡稱《決定》),修訂了《產業結構調整指導目錄》。《產業結構調整指導目錄》是引導投資方向,政府管理投資項目,制定和實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據。

《產業結構調整指導目錄》由鼓勵、限制和淘汰三類目錄組成。

限制類主要是工藝技術落后、不符合行業準入條件和有關規定、不利于產業結構優化升級,需要督促改造和禁止新建的生產能力、工藝技術、裝備及產品。對于限制類新建項目,禁止投資,投資管理部門不予審批、核準或備案,各金融機構不得發放貸款,土地管理、城市規劃和建設、環境保護、質檢、消防、海關、工商等部門不得辦理有關手續。

淘汰類主要是不符合有關法律法規規定,嚴重浪費資源、污染環境、不具備安全生產條件,需要淘汰的落后工藝技術、裝備及產品。對淘汰類項目,禁止投資,各金融機構應停止各種形式的授信支持,并采取措施收回已發放的貸款。各地區、各部門和有關企業要采取有力措施,按規定限期淘汰。對國家明令淘汰的生產工藝技術、裝備和產品,一律不得進口、轉移、生產、銷售、使用和采用。

《意見》指出,市場準入負面清單是適用于境內外投資者的一致性管理措施,是對各類市場主體市場準入管理的統一要求。對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等,各類市場主體皆可依法平等進入。市場準入負面清單包括禁止準入類和限制準入類。對禁止準入事項,市場主體不得進入,行政機關不予審批、核準,不得辦理有關手續。

可見,《產業結構調整指導目錄》與市場準入負面清單中均有淘汰類和限制類項目且內容一致,二者相互銜接具有可操作性。

為更好地適應轉變經濟發展方式的需要,按照《決定》的要求,國家發展和改革委員會會同有關部門對《產業結構調整指導目錄》有關條目已進行多次調整。未來,新技術、新產品、新業態、新商業模式層出不窮、千變萬化,尤其是信息技術的普及將會對諸多傳統行業的制造流程、營銷模式進行再造。為進一步適應這種新形勢,相關部門還應本著鼓勵創新、降低創業門檻的原則,加強制度供給,及時修訂《產業結構調整指導目錄》,更新限制類新建項目和淘汰類項目。

另外,由于市場準入負面清單更加接近市場主體、能更好洞悉市場需要,在實行市場準入負面清單制度的過程中,相關部門應及時評估實施的效果,總結經驗、查找不足,并根據市場準入清單的實施情況及時調整完善《產業結構調整指導目錄》,促成二者良性互動、有機銜接,從而更有利于加快產業結構調整。市場準入負面清單也不是一張一成不變的清單,而是隨著《產業結構調整指導目錄》的不斷修訂而不斷調整且與《產業結構調整指導目錄》相互銜接的動態清單。

(作者系國家發展改革委經濟研究所助理研究員)

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